 |
Rozmowa z ministrem Jarosławem Pietrasem, sekretarzem Komitetu
Integracji Europejskiej, szefem Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej
Witold Orłowski, doradca ekonomiczny Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego
w wywiadzie dla BBC zauważył, że w USA żadnej strategii nikt nie napisał,
a mimo to tamtejsza gospodarka jest konkurencyjna. Po co więc nam była
Strategia Lizbońska?
- Strategia Lizbońska jest próbą poszukiwania przez państwa członkowskie
sposobów przyspieszenia rozwoju gospodarczego, aby zdecydowanie wzmocnić
konkurencyjność Unii Europejskiej, w szczególności w porównaniu do gospodarki
amerykańskiej. Z tego właśnie powodu w 2000 roku w Lizbonie szefowie państw
i rządów wyznaczyli dla Unii Europejskiej jasno sformułowany cel. Zgodnie
z nim Unia Europejska miała do 2010 roku stać się najbardziej konkurencyjną
gospodarką na świecie, zdolną prześcignąć Stany Zjednoczone. Była to tzw.
"mapa drogowa", wskazująca kierunki reform społeczno-ekonomicznych
niezbędnych dla przyspieszenia rozwoju gospodarczego w Unii Europejskiej.
Założenia były niewątpliwie słuszne. W Strategii postrzegano potencjalną
możliwość uzyskania wartości dodanej w wyniku skoordynowanego prowadzenia
polityki pro-konkurencyjnej ze szczebla wspólnotowego, a nie tylko przez
każde z piętnastu państw członkowskich, tworzących wówczas Unię Europejską,
z osobna, na podstawie ich narodowych działań. Owa "mapa" przypominała
jednak raczej proroczą wizję, co prawda śmiałą i porywającą, ale - jak
to z wizjami bywa - ogólną i mało konkretną. Realizacja Strategii Lizbońskiej
znalazła się na pograniczu kompetencji instytucji europejskich, które
wyznaczały kierunki reform, oraz państw członkowskich, które zachowały
w wielu dziedzinach suwerenne prawo ich realizacji. Głównym instrumentem
reform miała być perswazja i wymiana przykładów dobrej praktyki, czyli
tzw. "miękkie" instrumenty koordynacji, a nie konkretne działania.
W ramach Strategii Lizbońskiej uzgodniono wspólne cele i parametry dotyczące
różnych dziedzin: zatrudnienia, skolaryzacji, standardów opieki socjalnej,
wydatków na badania i rozwój. Szybko jednak okazało się, że podnoszenie
wskaźników nasycenia komputerami gospodarstw domowych czy zatrudnienia
kobiet ma tak naprawdę niewielki związek z rzeczywistym tempem wyścigu
konkurencyjności w skali globalnej. Strategia Lizbońska po prostu zagubiła
się w szczegółach. Dodatkowo, gorsza koniunktura gospodarcza, zagrożenie
zamachami terrorystycznymi, wzrost cen wielu surowców czy przejściowe
trudności sektora teleinformatycznego jeszcze bardziej utrudniły realizację
Strategii.
Raport Wima Koka podkreśla, że bez dużego wysiłku UE Strategia
może stać się synonimem chybionych celów i niedotrzymanych obietnic. Romano
Prodi nazwał ją wręcz "wielką klapą". Jakie jest Pana zdanie?
-
Rzeczywiście w Unii Europejskiej widoczne jest pewne zwątpienie i rozczarowanie
niedostatecznymi efektami realizacji Strategii Lizbońskiej. Do wypowiedzi
przewodniczącego Prodiego o "dużej porażce" procesu modernizacji
gospodarek państw członkowskich można dodać, na przykład, wypowiedź premiera
Belgii, Guy Verhofstada. Porównując wskaźniki wzrostu gospodarczego w
Unii Europejskiej w minionym roku (0,8 procent) z dynamiką Stanów Zjednoczonych
(3 procent) i Chin (10 procent) stwierdził on, że jeśli tak dalej pójdzie,
Europa zmieni się w "społeczne i gospodarcze muzeum". Rzeczywiście
któryś z mechanizmów europejskiej machiny najwyraźniej zawodzi. Można
zadać sobie wiele pytań na ten temat. Czy realizacja programu, jakim jest
Strategia Lizbońska, może dać coś więcej niż sumę korzyści wynikającą
z realizacji narodowych pomysłów w każdym z państw członkowskich? Czy
brak sukcesu wynika z błędów w koordynacji reform? A może od początku
pomysł ten był chybionym przedsięwzięciem? Jak nadać impet zreformowanej
Strategii Lizbońskiej?
Obecnie zbliżamy się do półmetka okresu wyznaczonego Strategią. Przypada
on na rok przyszły. Już teraz dokonywany jest przegląd i ocena dotychczasowego
stanu jej realizacji oraz formułowane są zalecenia na przyszłość. W sytuacji
dość powszechnej krytyki dotychczasowego postępu istnieje potrzeba pewnego
uporządkowania dyskusji, z której miałyby wynikać konstruktywne propozycje.
W ostatnich latach powoływano także liczne zespoły, które opracowywały
raporty, mające zawierać recepty na uzdrowienie chorej gospodarki europejskiej.
Wiosną tego roku utworzono Grupę Wysokiego Szczebla pod przewodnictwem
byłego premiera Holandii, Wima Koka, która miała zająć się przygotowaniem
diagnozy obecnej sytuacji oraz opracowaniem zaleceń na przyszłość. W listopadzie
opublikowany został raport wyników prac tej grupy, zawierający szereg
uwag na temat źródeł niepowodzeń. Wśród priorytetów, które zostały w nim
poruszone, znajdują się następujące kwestie: budowa społeczeństwa opartego
na wiedzy, dokończenie budowy Rynku Wewnętrznego, tworzenie środowiska
przyjaznego przedsiębiorcom, wprowadzanie niezbędnych reform na rynkach
pracy oraz działania na rzecz zrównoważonego rozwoju. Pod tymi ogólnymi
hasłami kryją się pewne propozycje, które zdaniem autorów powinny być
wdrożone w najbliższych latach. Sam dobór priorytetów wskazuje na wybrany
kierunek zmian.
Raport zawiera szereg spostrzeżeń, z którymi się zgadzam. Po pierwsze
przez ostatnie cztery lata Strategia Lizbońska rozrosła się ponad miarę.
Dzisiaj praktycznie każde działanie stymulujące konkurencję, wprowadzane
na szczeblu narodowym, można uzasadnić dążeniem do realizacji Strategii
Lizbońskiej. Gdy spytać państwa członkowskie, co robią w celu realizacji
założeń Strategii, zaczynają one wymieniać działania, które i tak robiłyby,
gdyby nie było Strategii Lizbońskiej. Jest tak dlatego, gdyż Strategia
Lizbońska dotyczy wszystkiego, a więc niczego. Jak piszą autorzy raportu
"każdy jest odpowiedzialny, a zatem nikt - ostateczny cel Strategii
często znika z pola widzenia". Bez jasnego określenia czym jest Strategia
Lizbońska nikt nie może oczekiwać, że którekolwiek państwo członkowskie
z poczuciem świadomości będzie ją wdrażać. Po drugie pakiet reform, który
był przyjmowany w 2000 roku nie uwzględniał dwóch zasadniczych kwestii:
rozszerzenia Unii Europejskiej oraz wzrostu konkurencji ze strony takich
krajów jak Chiny czy Indie. Raport wyraźnie i dosadnie stawia także problem
demografii. Europa się starzeje - odkładanie reform systemów zabezpieczenia
społecznego, zwłaszcza emerytur oraz służby zdrowia, na później zaowocuje
w przyszłości katastrofą finansów publicznych. Ponadto raport grupy Wima
Koka słusznie zwraca uwagę, że najważniejsze w Strategii są działania
wspierające wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy. Sukces
w tych dziedzinach przyczyni się do realizacji innych celów, takich jak:
spójność społeczna i zrównoważony rozwój.
Raport nie daje jednak pełnych odpowiedzi na wiele palących pytań i nie
formułuje zaleceń, które mogłyby wyraźniej poprowadzić do sukcesu w 2010
roku. Krytykując Strategię Lizbońską za jej nieprecyzyjność i ogólnikowość
raport wpada w tę samą pułapkę wysokiego poziomu ogólności. Hasłami i
postulatami Strategii Lizbońskiej można szermować w taki sposób, że polityka
realizowana pod sztandarem Strategii będzie stanowić zaprzeczenie jej
podstawowych założeń. Dobrym przykładem jest polityka społeczna. W imię
hasła "europejskiego modelu społecznego" niektóre państwa członkowskie
starają się forsować ograniczenia, które zakłócają funkcjonowanie Rynku
Wewnętrznego. Raport dosadnie stwierdza, że szczytne hasła urzeczywistnienia
jednolitego rynku usług i swobodnego przepływu pracowników stoją w jaskrawym
kontraście z praktykami zmierzającymi w kierunku wręcz przeciwnym. Bariery,
które stawiane są przedsiębiorcom, którym zamyka się praktyczny dostęp
do innych rynków tylko dlatego, że są bardziej konkurencyjni czy mają
niższe koszty prowadzenia działalności gospodarczej. W tym kontekście
warto zwrócić uwagę na stosowanie okresów przejściowych w odniesieniu
do swobody przepływu pracowników oraz w przypadku niektórych państw swobody
transgranicznego świadczenia usług. Zastanawiające jest stanowisko naszych
partnerów, którzy z jednej strony w swoim stanowisku podkreślają konieczność
kontynuowania prac nad wejściem w życie dyrektywy o usługach na Rynku
Wewnętrznym, z drugiej jednak utrzymują okres przejściowy na świadczenie
usług przez polskie firmy budowlane.
Podobnie jest w przypadku zarzutów o stosowanie "dumpingu socjalnego"
kierowanych pod adresem "nowych" państw członkowskich, reformujących
systemy zabezpieczenia społecznego, by poprawić swoją konkurencyjność,
które dowodzą głębokiego niezrozumienia wyzwań współczesności. W globalnym
wyścigu Europa przegrywa z Ameryką między innymi dlatego, że polityka
zatrudnienia wielu państw członkowskich nie odpowiada współczesnym warunkom
gospodarowania. "Sztywne" regulacje prawa pracy i statyczne
środowisko gospodarowania stoją u źródeł kłopotów gospodarczych wielu
państw członkowskich.
Na
konferencji prasowej podczas prezentacji raportu Wima Koka stwierdził
Pan, że raport został sporządzony pod kątem państw starej UE, a o rozszerzeniu
mówi się w nim niewiele. Mam wręcz wrażenie, że w dokumencie 1 maja br.
jest postrzegany jako czynnik dodatkowo opóźniający realizację Strategii...
- Całkowicie nie zgadzam się ze sposobem postrzegania rozszerzenia Unii
Europejskiej, jaki został przedstawiony w raporcie grupy Wima Koka. Już
sama nazwa podrozdziału na temat rozszerzenia jest, moim zdaniem, niewłaściwa
- w raporcie rozszerzenie określone zostało jako "wyzwanie dla Unii
Europejskiej". Podczas, gdy tak naprawdę stanowi ono szansę dla Unii.
To prawda, że po 1 maja 2004 roku, gdy popatrzymy na wskaźniki statystyczne,
to zauważymy, że zwiększyły się różnice między państwami członkowskimi
w poziomie rozwoju regionalnego, zatrudnienia, poziomu życia, itd. To
prawda, że liczba osób zamieszkujących regiony biedniejsze niż 75 procent
średniego dochodu na głowę w UE wzrosła z 73 milionów do 123 milionów.
Nikt także nie neguje faktu, że średnia stopa zatrudnienia w UE po 1 maja
2004 roku spadła o 1,5 punktu procentowego do poziomu ok. 63 procent.
Raport pomija jednak fakt, że nowe państwa członkowskie cechuje olbrzymi
dynamizm, odzwierciedlony choćby tempem wzrostu gospodarczego, i potencjał
rozwojowy. Państwa Europy Środkowej i Wschodniej, dostosowując się do
warunków członkostwa i prowadząc wewnętrzne transformacje systemowe, dały
przykład woli i wytrwałości w przeprowadzaniu reform. Nie należy zapominać,
że reformy systemowe zostały dokonane w tych państwach sporym wysiłkiem.
Niejednokrotnie reformy wdrożone przez te państwa są obecnie konieczne
do przeprowadzenia w państwach "starej" Unii, ale tam zwleka
się z nimi, między innymi z uwagi na dużą uciążliwość dla społeczeństwa.
Przed rozszerzeniem wielokrotnie zdarzało się, że przy tworzeniu zaleceń
w ramach poszczególnych polityk wspólnotowych nie "dostrzegano"
rychłego przystąpienia do Unii nowych państw członkowskich. Obecnie, już
jako członkowie, w naszych działaniach dążymy do wprowadzania takich instrumentów,
które pozwolą wykorzystywać potencjał obywateli, przedsiębiorców, czy,
na przykład, naukowców pochodzących z nowych państw członkowskich. Raport
Koka również nie dostrzega takich potrzeb i nie formułuje zaleceń zmierzających
do naprawienia tego stanu rzeczy.
Moim zdaniem zupełnie błędny jest również sposób postrzegania w raporcie
różnic pomiędzy starymi, a nowymi państwami członkowskimi, w zakresie
stawek podatkowych oraz kosztów pracy. Wskazywanie, że w przypadku nieujednolicenia
tych parametrów w Unii Europejskiej "napięcia będą rosły" jest
całkowicie nieuprawnione. W naszej ocenie nie są to czynniki, które prowadzą
do napięć w Europie, a wręcz odwrotnie. Co więcej, gdy rozmawiam z przedsiębiorstwami
zagranicznymi w Polsce nie wymieniają one tych czynników jako decydujących
przy podejmowaniu decyzji na temat lokalizacji ich przedsięwzięć w naszym
kraju czy w innych nowych państwach członkowskich, a przynajmniej nie
są to najważniejsze składniki ich oceny decyzji. Przedstawione w raporcie
takie postrzeganie tej sprawy jest zbyt uproszczone.
Zdaniem Henryki Bochniarz mimo postępów w wielu dziedzinach Polska
ma nadal wiele do zrobienia i raport jest dla nas dobrą wskazówką, w jaki
sposób to uczynić....
- Pamiętajmy jednak, że ostateczny sens istnienia Strategii Lizbońskiej
wypływa z faktu, że państwa członkowskie są częścią jednolitego organizmu
gospodarczego, w którym polityki handlowa, rolna, czy monetarna są uwspólnotowione.
Unia stanowi obecnie układ naczyń połączonych, dlatego tak ważne jest,
by działania krajowe już na etapie projektowania uwzględniały uwarunkowania
wspólnotowe, a następnie by były koordynowane tak, aby w połączeniu z
działaniami innych państw członkowskich dały wartość dodaną.
Wiele z postulatów wymienionych w raporcie dotyczy działań, które mogą
być przeprowadzone na szczeblu krajowym. Przyjrzyjmy się, na przykład,
polityce społecznej. Wiele spośród państw członkowskich stoi przed wyzwaniem
przebudowy strukturalnej swoich modeli polityki społecznej. Jednakże,
w tych krajach tempo zmian hamowane jest przez obawy społeczne przed reformami
oszczędnościowymi. Utworzenie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) zmieniło
dodatkowo kontekst przeprowadzanych działań. Władze krajowe stanęły bowiem
przed pokusą zaniechania trudnych reform społecznych. Niektóre państwa
członkowskie odkładają w bliżej nieokreśloną przyszłość przebudowę systemu
wydatków społecznych, co skutkuje negatywnymi konsekwencjami w sferze
monetarnej. Ponieważ polityka monetarna jest poddana wspólnym rygorom
w gronie 12 państw, koszty zaniechania reform w jednym państwie ponoszą
solidarnie pozostali członkowie UGW. W ostatnich latach politykę takich
państw członkowskich można porównać do postawy "pasażera na gapę".
Reformy modeli polityki społecznej w gronie państw UGW wystawione były
zatem na podwójne ryzyko - z jednej strony, inercję, a z drugiej strony,
nieskoordynowane i nieperspektywiczne działania. Wydaje się, że Strategia
Lizbońska może być środkiem zaradczym na powyższe problemy, jako element
koordynujący i dyscyplinujący państwa członkowskie.
Czy nie jedną ze wspomnianych wyżej wskazówek jest sugestia Koka
stworzenia narodowych planów realizacji Strategii Lizbońskiej? Jaka jest
Pana opinia w tej sprawie?
- Rzeczywiście jedną z proponowanych w raporcie modyfikacji sposobu wdrażania
Strategii Lizbońskiej jest propozycja przygotowywania przez państwa członkowskie
cyklicznych narodowych raportów na temat Strategii Lizbońskiej. W raportach
zobowiązywałyby się one do przedstawiania działań służących realizacji
celów uzgodnionych na szczeblu europejskim. Plany te podlegałyby ocenie
Komisji Europejskiej. Metoda wdrażania Strategii Lizbońskiej opierająca
się na "miękkiej koordynacji", czyli wzajemnym porównywaniu
osiągniętych wyników, jest z całą pewnością niezbyt efektywna. Wciąż nie
jest jednak jasne, w jaki sposób spowodować, by działania na szczeblu
europejskim, niewątpliwie potrzebne i pożyteczne, mogły stymulować efekt
synergii. Trudno zgodzić się z opinią, że kompleksowe, cykliczne plany
działania przygotowywane przez państwa członkowskie stanowią receptę na
pogodzenie sprzeczności między realizacją wspólnych europejskich celów
i respektowaniem krajowej specyfiki i lokalnych potrzeb. To zdecydowanie
za mało. Istnieje zagrożenie, że sposób prezentacji postępów, jakie osiągają
kraje członkowskie, będzie nadal mało czytelny. Pojawiają się pytania
czy rozszerzenie debaty wokół celów i instrumentów Strategii o parlamenty
krajowe, partnerów społecznych i organizacje pozarządowe nie doprowadzi
do utraty z pola widzenia ostatecznych celów, które przyświecają państwom
członkowskim?
Czym jest dla nas Strategia - "być albo nie być dla Europy",
jak to określił prof. Dariusz Rosati, polski przedstawiciel w grupie Koka,
czy może czymś innym?
- Wierzę, że etap, na którym znajduje się obecnie Unia Europejska, jest
przejściowy i niedługo uda się wspólnie rozwiązać w Europie coś, co nazywam
problemem wzrostu gospodarczego. Tak, jak wcześniej wspomniałem, liczę
na to, że doświadczenia nowych członków Unii mogą stanowić pewną pomoc,
z której będą czerpały pozostałe państwa członkowskie. Wprowadzamy do
Unii nowy dynamizm, mamy różne pomysły na stymulowanie wzrostu, w tym
przede wszystkim poprzez uproszczenie regulacji. Patrząc natomiast na
historię integracji można zauważyć, że Unia Europejska wielokrotnie znajdowała
się w trudnych momentach i wychodziła z nich obronną ręką. Jestem przekonany,
że w tym przypadku będzie podobnie. Dlatego sukces czy porażka Strategii
nie są z całą pewnością być albo nie być Unii Europejskiej.
Należy jednak postrzegać Strategię w pewnej większej całości. Decydującą
kwestią, oprócz wcześniej wymienionych, jest powiązanie celów Strategii
Lizbońskiej z nową perspektywą finansową, która będzie obowiązywała w
latach 2007-2013. Najpierw musimy określić cele, a następnie znaleźć fundusze
na ich realizację. Naszym zadaniem jest zwrócenie uwagi pozostałym partnerom,
aby wydatki na cel, jakim jest "gonienie Ameryki", nie pogłębiały
luki rozwojowej między poszczególnymi krajami Unii Europejskiej. Proponowane
instrumenty muszą być dostosowane również do specyfiki słabiej rozwiniętych
krajów członkowskich. W tym kontekście, z polskiego punktu widzenia, szczególnie
efektywna dla przyspieszenia wzrostu gospodarczego wydaje się być polityka
spójności. Dlatego też chcemy, by wysiłki na rzecz prowadzenia tej polityki
były kontynuowane, a będą one przyczyniały się do osiągania celów Strategii
Lizbońskiej.
Czy Pana zdaniem idea Strategii jest dziś w ogóle możliwa do realizacji?
Czy możemy przegonić USA i stać się najbardziej konkurencyjną gospodarką
świata w czasach naznaczonych aferą Enronu, 11 września, wojną w Iraku?
- Deklaracja doścignięcia Stanów Zjednoczonych wydaje się coraz mniej
realna w zakładanej na wstępie dziesięcioletniej perspektywie Strategii
Lizbońskiej. Dlatego powinna ona raczej zakładać jak najefektywniej gonić
gospodarkę amerykańską, a niekoniecznie jak ją dogonić w ściśle określonych
ramach, tak aby nie było rozczarowań. Natomiast niewątpliwie dzięki Strategii
Lizbońskiej posiadamy teraz forum debaty, w której powoli kształtują się
poglądy i rozwiązania dotyczące bodźców rozwojowych Unii Europejskiej.
Z całą pewnością oceny Strategii, dokonywane w postaci różnego rodzaju
raportów, pozwalają na ocenę trendów rozwojowych. W 2003 roku autor jednego
z raportów dotyczących strategii rozwojowych Unii, André Sapir, stwierdził,
że perspektywy rozwoju modelu europejskiego są poważnie zagrożone, pisząc,
że "obecna kombinacja niskiego wzrostu i dużych wydatków publicznych
jest nie do utrzymania już dzisiaj, co zaowocuje większymi problemami
w przyszłości". Dzięki podobnym raportom zaczynamy w Unii Europejskiej
nazywać pewne problemy po imieniu. Za sukces należy uznać na przykład
fakt, że tak naprawdę nikt nie kwestionuje konieczności reform. Spór toczy
się jedynie o to, w jaki sposób spowodować by reformy te zostały w końcu
przeprowadzone, a z całą pewnością nie są to łatwe reformy. Zapewne ostateczną
weryfikację postawionych dylematów przyniesie rzeczywistość uwarunkowana
determinacją rządów, instytucji unijnych i samych społeczeństw państw
członkowskich.
W 1958 roku przywódca komunistycznych Chin, Mao Tse-Tung ogłosił "Wielki
Skok" - strategię przyspieszonego rozwoju gospodarczego opartego
na szczytnych hasłach, nieskoordynowanych działaniach biurokratycznych
i przymusie administracyjnym. Rezultatem było całkowite załamanie gospodarcze.
Niespełna pięćdziesiąt lat później Chiny rozwijają się w tempie oszałamiającym.
Modernizacja gospodarki następuje poprzez rozwój oparty na mechanizmach
rynkowych, postępującą liberalizację i deregulację. Przykład ten pokazuje,
że droga do poprawy konkurencyjności wiedzie nierzadko przez porzucenie
filozofii wszechregulacji i pustych haseł na rzecz odważnych, konsekwentnych,
czasem trudnych politycznie reform. Reformy posiadające takie cechy są
teraz niezbędne dla powrócenia na ścieżkę wysokiego wzrostu całej Unii
Europejskiej.
Rozmawiała: Anna Kłossowska
Prawo Europejskie - nr 4, Listopad 2004
wstecz
|
